Το κράτος δικαίου και η Δημοκρατία

Η αγένεια δεν είναι ποινικώς κολάσιμη, αλλά δεν μπορεί να γίνει ανεκτή, όταν μάλιστα εκπηγάζει από όργανα του κράτους, που κατά τα’ άλλα είναι επιφορτισμένα με την υποχρέωση εξυπηρέτησης των πολιτών.

Πρόκειται για μια επισήμανση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή Νικηφόρου Διαμαντούρου, ο οποίος μετά από μια μακρά Ακαδημαϊκή διαδρομή και μια επιτυχημένη θητεία στην θέση του Συνηγόρου του Πολίτη στην Ελλάδα, επελέγη δια εκλογής από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το 2003, να υπερασπιστεί τα δικαιώματα των πολιτών της Ε.Ε, έναντι των διοικητικών οργάνων της.

Στην συνέντευξη που παραχώρησε στον «Π», δίνει το στίγμα της σημαντικότητας του θεσμού του Διαμεσολαβητή, ο οποίος δεν επιβάλλεται δια των εξουσιαστικών του αρμοδιοτήτων, αλλά δια της προσωπικότητας του ανθρώπου που τον υπηρετεί και του ηθικού κύρους που αποκτά από την ανεξαρτησία του.

Ο κ. Διαμαντούρος, βαθύς γνώστης της ιστορίας της συγκρότησης της Ε.Ε και των κρατών που την συναποτελούν, επισημαίνει ότι οι παραδόσεις παίζουν σημαντικό ρόλο στον σεβασμό των αρχών του κράτους δικαίου. Με λίγα λόγια, άλλο Σουηδία και άλλο Κύπρος και Ελλάδα. Ωστόσο υπάρχει πάντα ένας κοινός παρονομαστής.

Μεταοθωμανικά κράτη

Έχετε επισημάνει ό,τι, η Ελλάδα και η Κύπρος ως μεταοθωμανικά κράτη, έχουν μια δυσκολία στην υιοθέτηση των αρχών που διέπουν το κράτος δικαίου, όπως αυτές τις γνωρίζουμε στα κράτη της βόρειας και κεντρικής Ευρώπης. Αυτό σε πρακτικό επίπεδο πως γίνεται αντιληπτό;

Στις χώρες αυτές που υπάρχει αυτή η αδυναμία του κράτους δικαίου, δεν έχει εμπεδωθεί πλήρως η έννοια ότι ο Νόμος είναι κάτι στο οποίο υπόκεινται οι πάντες, και δεν μπορεί να λειτουργήσει κανείς έξω ή πάνω από αυτόν. Ο Νόμος δεν δεσμεύει μόνο την Δημόσια Διοίκηση αλλά προφανώς και τις Κυβερνήσεις και τους πάντες.

Δηλαδή στις δικές μας χώρες οι Κυβερνήσεις λειτουργούν έξω ή πάνω από τον Νόμο;

Έχω υπόψη μου περιπτώσεις, για παράδειγμα στην Ελλάδα, όπου δεν εκτελούνται δικαστικές αποφάσεις από την Κυβέρνηση. Από την εκάστοτε Κυβέρνηση. Αυτό αδυνατίζει το κράτος δικαίου και διαβρώνει το συναίσθημα εμπιστοσύνης που πρέπει να έχει ο πολίτης έναντι του κράτους.

Θα μπορούσαμε να αναφερθούμε σε κάτι συγκεκριμένο;

Ο Διαμεσολαβητής δεν έχει, όπως γνωρίζετε, αρμοδιότητα ελέγχου της Δικαιοσύνης. Θα έφερνα όμως ως παράδειγμα τον τομέα της Δημόσιας Τάξης. Όταν υπάρχουν αποχρώσες ενδείξεις για κακοδιοίκηση στην Αστυνομία και διατάσσεται μία Ένορκη Διοικητική Εξέταση και μονίμως καταλήγει σε απαλλαγή εμπλεκομένων οργάνων, αυτό δημιουργεί την αίσθηση ότι δεν λειτουργούν όπως θα έπρεπε οι κανόνες που προκύπτουν από την νομιμότητα και το κράτος δικαίου. Αυτή η τάση της εξουσίας να γίνεται προσωποπαγής οδηγεί σε ένα έλλειμμα το οποίο μεταφράζεται σε μια σημαντική έλλειψη νομιμοποίησης του κράτους στα μάτια της κοινωνίας. Μια απόσταση κράτους – κοινωνίας. Μια δυσπιστία των πολιτών απέναντι στο κράτος, που μόνο αρνητικές επιπτώσεις μπορεί να έχει.

«Δικτατορία» της πλειοψηφίας

Κύριε Καθηγητά, θα ήθελα να σταθούμε και σε μια επισήμανση που ανήκει σε εσάς. Έχετε επισημάνει ότι η δημοκρατικότητα ενός κράτους δεν ταυτίζεται με την ορθή διοίκηση. Σε ποια βάση γίνεται αυτός ο διαχωρισμός;

Το κράτος δικαίου είναι κάτι τελείως διαφορετικό από την δημοκρατία. Το κράτος δικαίου έχει τις ρίζες του στον Μεσαίωνα, στις συμβατικές σχέσεις που συνέδεαν τον φεουδάρχη με τους υποτελείς του, με την έννοια ότι «το συμβόλαιο σε δένει». Άρα λοιπόν ο Νόμος σε δένει. Συνεπώς ο Νόμος προστατεύει τα δικαιώματα του κάθε πολίτη είτε αυτός ανήκει στην πλειονότητα είτε στην μειονότητα.

Αυτό σχετίζεται με την λεγόμενη «δικτατορία» της πλειοψηφίας;

Ακριβώς. Στην Δημοκρατία λειτουργεί η πλειοψηφική λογική, ο οποία είναι εξαιρετικά σημαντική και καθιστά το δημοκρατικό πολίτευμα το κυρίαρχο υπόδειγμα πολιτειακής συγκρότησης για την εποχή μας. Αν πούμε ότι η πλειοψηφία αποφασίζει ότι εσείς είστε μειοψηφία και σας αφαιρέσει τα δικαιώματα σας, τότε παραβιάζει τις αρχές του κράτους δικαίου, που καθιστούν απαραβίαστα τα δικαιώματα σας. Υπάρχει άρα μια δυνητική ένταση στη σχέση μεταξύ κράτους δικαίου και δημοκρατίας. Πρέπει και τα δύο να συνυπάρχουν σε ένα σύγχρονο κράτος, προκειμένου πολίτες να μπορούν να απολαμβάνουν και τα δικαιώματα τους, ως άτομα ή ως μειονότητες, και να αποφεύγεται η κακή χρήση της δύναμης της πλειοψηφίας που μπορεί να οδηγήσει στην καταπάτηση των δικαιωμάτων της μειοψηφίας.

Η νομιμότητα μια πράξης ή μιας απόφασης της διοίκησης, διασφαλίζει πάντα και τον δίκαιο χαρακτήρα της;

Όχι υποχρεωτικά. Υπάρχει προφανώς μια διάσταση μεταξύ της έννοιας του Νόμου και της χρηστής ή ορθής διοίκησης. Μια παράνομη πράξη της διοίκησης, είναι ταυτόχρονα και υποχρεωτικά, πράξη κακοδιοίκησης, χωρίς να συμβαίνει πάντοτε και το αντίθετο. Δηλαδή, μια πράξη σύννομη μπορεί να παραβιάζει τους κανόνες της ορθής διοικητικής συμπεριφοράς και δεοντολογίας. Για παράδειγμα, δεν είναι παράνομο να είσαι αγενής. Δεν παύει όμως να αποτελεί μια παραβίαση της δεοντολογίας και της υποχρέωσης της διοίκησης να φέρεται ευγενικά στον πολίτη. Η στενή προσήλωση, μόνο στον Νόμο, αποψιλώνει και ξεγυμνώνει, την υποχρέωση της διοίκησης να φέρεται στον πολίτη με τρόπους που πηγαίνουν πέρα από τη νομιμότητα. Ο Διαμεσολαβητής ζητάει περισσότερα από μια διοίκηση από το να λέει ότι απλώς: «δεν παρανόμησα».

Θα ήθελα να δούμε λίγο και αυτό που έχετε ονομάσει πολιτισμό του σεβασμού των δικαιωμάτων και της εξυπηρέτησης του πολίτη. Πως εμπεδώνεται αυτός ο σεβασμός; Υπάρχουν μοχλοί που μπορούν να βοηθήσουν στην εμπέδωση;

Η έννοια του πολιτισμού κατ΄ανάγκη συνεπάγεται μακροπρόθεσμες διαδικασίες. Ο πολιτισμός, αν αποφύγουμε υπερβατικές και μεταφυσικές έννοιες, είναι πολύ απλά το προϊόν των καθημερινών πρακτικών που υιοθετεί ο καθένας μας ατομικά, στο πως αντιμετωπίζουμε ή προσεγγίζουμε θέματα. Αν για παράδειγμα, οδηγούμε και δεν σταματάμε στο κόκκινο φως, αυτό είναι μια καθημερινή πρακτική που παραπέμπει έναν και δυσλειτουργικό πολιτισμικό πρότυπο. Υπό αυτή την έννοια, θα μπορούσα να πω ότι η προσήλωση στους κανόνες, δηλαδή η καλή πολιτισμική παράδοση, προϋποθέτει την υιοθέτηση ενός κώδικα ορθής διοικητικής συμπεριφοράς, όπως κάναμε στην Ε.Ε. Πρόκειται για τους κανόνες που λένε στην δημόσια διοίκηση, πώς πρέπει να συμπεριφέρεται έναντι των πολιτών. Πολιτισμός εξυπηρέτησης σημαίνει λοιπόν η αντίληψη ότι η διοίκηση έχει υποχρέωση να υπηρετεί τον πολίτη και όχι το αντίστροφο.

Ευρωπαϊκό μωσαϊκό

Σε μια Ευρώπη των 27 κρατών, κάθε χώρα έχει την δική της διαδρομή και την δική της παράδοση. Σουηδία, Φινλανδία Δανία, έχουν μια παράδοση κράτους δικαίου, αιώνων. Κάποιες χώρες που εξήλθαν απόν το κομμουνιστικό σύστημα διακυβέρνησης έχουν άλλη παράδοση, όπως επίσης και οι χώρες του νότου έχουν την δική τους. Πως μπορεί να αποφευχθεί το χάσμα στον τρόπο που λειτουργούν οι εθνικές διοικήσεις εντός της Ε.Ε;

Δεν νομίζω ότι είναι εφικτό να μιλάμε για έναν ενιαίο διοικητικό πολιτισμό στην Ε.Ε. Μπορούμε να μιλάμε για ελάχιστους κανόνες, που διέπουν ορισμένες βασικές διοικητικές λειτουργίες. Δεν το θεωρώ κακό. Είμαι υπέρ της ύπαρξης πολυμορφίας. Εμένα με απασχολεί η ύπαρξη κανόνων. Το πως θα τους εφαρμόζει η κάθε χώρα μπορεί να διαφέρει από κράτος σε κράτος, αλλά δεν μπορεί να διαφέρει ριζικά. Δηλαδή σε καμία περίπτωση δεν θα μπορούσε να γίνει ανεκτό ότι στην έννοια εξυπηρέτησης του πολίτη εντάσσεται και η αγένεια. Το τι ακριβώς είναι η ευγενής συμπεριφορά μπορεί να είναι διαφορετική σε μία χώρα όπως είναι η Φινλανδία ή σε μία χώρα όπως είναι η Ελλάδα. Οι χώρες του νότου λειτουργούν περισσότερο με τον προφορικό λόγο, σε αντίθεση με τις χώρες του βορρά που είναι χώρες του γραπτού λόγου. Άρα το πώς θα εκφραστεί ο πολιτισμός εξυπηρέτησης δεν θα είναι μόνο με μια ευγενική επιστολή, μπορεί να γίνει και με τον προφορικό λόγο ο οποίος προσφέρει περισσότερη οικειότητα.

Σε επίπεδο Ευρώπης των 27, τι προβλήματα έχετε εντοπίσει στην λειτουργία των οργάνων της Ένωσης;

Αποτελεί πηγή μεγάλης ικανοποίησης για το Διαμεσολαβητή ότι στο ευρωπαϊκό επίπεδο συναλλάσσεται με μια δημόσια διοίκηση η οποία σε μέγιστο βαθμό είναι στελεχωμένη με αξιοκρατικά κριτήρια. Άρα έχουμε να κάνουμε με άτομα που έχουν επίγνωση της δικής τους επάρκειας, είναι εκπαιδευμένα, γνωρίζουν τον νόμο και όταν εναντιωθούν ή δεν συμμορφωθούν με μια εισήγηση θα το κάνουν προβάλλοντας τεκμηριωμένα και καλά δομημένα επιχειρήματα. Αυτό συμβαίνει συνήθως, αν και υπάρχουν και αυθαιρεσίες και κακές περιπτώσεις. Η πρόκληση για την ευρωπαίο Διαμεσολαβητή είναι πώς θα μπορέσει και εκείνος να αρθρώσει τον ανάλογο λόγο έτσι ώστε να μπορέσει να πείσει τις διοικήσεις ότι έχει δίκιο όταν εισηγείται μία αλλαγή στην γραμμή πλεύσης.

Με αυτά τα δεδομένα, ποια είναι τα προβλήματα που συναντάται;

Χωρίζονται σε τέσσερις κατηγορίες. Η πρώτη είναι η κλασσική μορφή κακοδιοίκησης, όπως αδικαιολόγητες καθυστερήσεις, αμέλεια ή κατάχρηση εξουσίας.

Η δεύτερη έχει να κάνει με τους διαγωνισμούς που γίνονται από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς για να προσλάβουν προσωπικό από τα κράτη μέλη.

Η τρίτη κατηγορία σχετίζεται με πλειοδοτικούς ή μειοδοτικούς διαγωνισμούς που καλούνται εταιρείες ή άτομα να υποβάλλουν τις υποψηφιότητες τους για να παράσχουν υπηρεσίες.

Η τέταρτη κατηγορία έχει να κάνει με την πρόσβαση στα έγγραφα της Ε.Ε. Από το 2001 υπήρξε μια θεμελιώδης αλλαγή στην προσέγγιση και ανετράπη η παραδοσιακή θέση σύμφωνα με την οποία όλα τα έγγραφα είναι εμπιστευτικού χαρακτήρα και εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης να αποφασίσει αν θα τα παραχωρήσει ή όχι. Σήμερα η θέση είναι ότι όλα τα δημόσια έγγραφα είναι προσβάσιμα εκτός εάν με βάση συγκεκριμένες πρόνοιες του νόμου κάποια μπορούν να χαρακτηριστούν εμπιστευτικά.

Στους κόλπους της Ε.Ε και των οργάνων της λειτουργούν εθνικά κριτήρια; Για παράδειγμα έχουν υποπέσει στην αντίληψη σας περιπτώσεις που ένας Επίτροπος να λειτούργησε με βάση την εθνική του καταγωγή;

Ως Διαμεσολαβητής δεν γνωρίζω και δεν έχει υποπέσει στην αντίληψη μου Επίτροπος ο οποίος να \λειτούργησε με ακραιφνώς εθνικά κριτήρια έχοντας στα χέρια του μια υπόθεση που τον αφορά. Τουναντίον, το αντίστροφο έχει συμβεί. Δηλαδή γνωρίζω Επίτροπο ο οποίος συμφώνησε πλήρως μαζί μου για υπόθεση που στην ουσία στρεφόταν εναντίον της χώρας καταγωγής του.

Βεβαίως εντός της Ε.Ε τίποτα δεν είναι στατικό. Έχουμε ενώπιον μας την Συνθήκη της Λισσαβόνας η οποία δημιουργεί ένα καινούργιο πλαίσιο λειτουργίας των θεσμών σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Ο θεσμός του Διαμεσολαβητής με τι νέες ευθύνες επιφορτίζεται;

Το μείζον που θα προκύψει από την Συνθήκη της Λισσαβόνας όταν αυτή κυρωθεί είναι ότι ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε, ο οποίος μέχρι σήμερα δεν ήταν νομικώς δεσμευτικός, θα καταστεί νομικά δεσμευτικός για τα κράτη μέλη όταν εφαρμόζουν το κοινοτικό δίκαιο. Αυτό σημαίνει ότι οι πολίτες της Ε.Ε θα έχουν την δυνατότητα να προσφύγουν και στη Δικαιοσύνη όταν θα παραβιάζονται θεμελιώδη δικαιώματα τους. Για τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, το άρθρο 41 του Χάρτη, προβλέπει ότι αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών της Ε.Ε, το δικαίωμα στην ορθή διοίκηση. Άρα ενισχύεται ο ρόλος του Διαμεσολαβητή, καθώς η ηθικό του ανάστημα και η δύναμη της πειθούς που αποκτά θα είναι πολύ μεγαλύτερη.

Ηθικό κύρος

Με αφορμή την αναφορά σας στο ηθικό ανάστημα του Διαμεσολαβητή. Αυτό εξαρτάται μόνο από την προσωπικότητα του ή και από την ωριμότητα της Διοίκησης ;

Τα θέματα της ηθικής και του πολιτισμού είναι εξαιρετικά σύνθετα γιατί παραπέμπουν σε συλλογικές διαδικασίες. Προφανώς όταν ένα σύνολο θεσμών θέλει να απαξιώσει έναν άλλο θεσμό, και δη αυτόν του Διαμεσολαβητή που δεν έχει την δυνατότητα να επιβάλλει κυρώσεις, μπορεί να το κάνει. Συνεπώς το ηθικό κύρος του Διαμεσολαβητή αποτελεί συνάρτηση του βαθμού στον οποίο τον σέβονται και οι άλλοι θεσμοί. Επειδή όμως πρόκειται για μια σχέση αλληλεπίδρασης, εναπόκειται επίσης και στο Διαμεσολαβητή να παράσχει κίνητρα στους άλλους θεσμούς για να τον σεβαστούν.

Από την στιγμή που οι εισηγήσεις του Διαμεσολαβητή δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα, η ύπαρξη του δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί από την Διοίκηση και ως επίφαση σεβασμού της διοίκησης στις αρχές του κράτους δικαίου, τις οποίες θα μπορεί να μην εφαρμόζει;

Η σύγχρονη δημοκρατία για να μπορέσει να παράσχει στις πολίτες την δυνατότητα απόλαυσης των δικαιωμάτων τους, πρέπει να έχει στο οπλοστάσιο της πολλαπλούς θεσμούς. Η δημοκρατία δεν λειτουργεί κάθε 4 ή 5 χρόνια όταν γίνονται εκλογές, αλλά λειτουργεί καθημερινά μέσα από την ύπαρξη μηχανισμών οριζόντιας λογοδοσίας, ένας εκ των οποίων είναι και ο Διαμεσολαβητής.

Θα πρέπει να γίνει κατανοητό ότι άλλος είναι ο στόχος του Διαμεσολαβητή και άλλος του Δικαστηρίου. Ο Διαμεσολαβητής λειτουργεί για να δίνει δικαίωμα επιλογής στον πολίτη.

Όταν ο Διαμεσολαβητής εξαρτάται από την Εκτελεστική εξουσία δεν καθίσταται ευάλωτος;

Η ανεξαρτησία του θεσμού κατοχυρώνεται πολύ περισσότερο όταν ο Διαμεσολαβητής εκλέγεται με αυξημένη πλειοψηφία από το Κοινοβούλιο και είναι υπόλογος σε αυτό, όταν είναι ενταγμένος στο Σύνταγμα και όταν οι συνθήκες υπό τις οποίες μπορεί να αποπεμφθεί είναι εξαιρετικά περιορισμένες και στην ουσία η σχετική απόφαση εναποτίθεται στα Δικαστήρια και όχι στην Εκτελεστική εξουσία. Δεν υπάρχει η τέλεια λύση. Σε μία χώρα που δεν είναι δεκτοί οι περιορισμοί που επιβάλλει το κράτος δικαίου, τίποτα δεν μπορεί να θωρακίσει απόλυτα την ανεξαρτησία του Διαμεσολαβητή. Άρα η ανεξαρτησία του θεσμού είναι συνάρτηση του γενικότερου πλέγματος της έννομης, της δημοκρατικής και της συνταγματικής τάξης.

Ο Διαμεσολαβητής ελέγχει σχεδόν όλα τα όργανα του κράτους. Ο ίδιος από ποιον ελέγχεται;

Ο Διαμεσολαβητής υπόκειται στην έλεγχο των Δικαστηρίων. Εάν παραβιάσει τα πλαίσια λειτουργίας του, μπορεί στην δική μου περίπτωση, για παράδειγμα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να με παραπέμψει στο Δικαστήριο, το οποίο μπορεί να κρίνει και να αποφασίσει να με αποπέμψει. Επειδή ο Διαμεσολαβητής ίσταται ή πίπτει με βάση το ηθικό του ανάστημα, θα πρέπει να είναι εξαιρετικά ευαίσθητος και να μην δίνει ποτέ λαβή με βάση την βιβλική αρχή σύμφωνα με την οποία η γυναίκα του Καίσαρα δεν πρέπει να είναι μόνο τίμια αλλά και να φαίνεται.